自秦朝在全國范圍實行郡縣制以來，我國一直是地域型政區(qū)一統(tǒng)天下。古代中國雖然出現(xiàn)過大量城市，但這些城市從來沒有從地域型政區(qū)中分離出來，而單獨成為一種類型的政區(qū)。民國初年，起源于清末的自治運動斷而復續(xù)，成為城市型政區(qū)的萌芽。
辛亥革命后，首先是江蘇省參考清末舊制，在民國元年（1912年）將縣治所在地的城廂，以及村莊屯集人口在5萬以上的鎮(zhèn)，均稱為市。市設董事會，為市的行政機關。董事會設總董1人，董事1～3人，均由本市議事會依法定程序選舉?？偠喈斢谑虚L，綜理一切事務，對外代表董事會，擔任董事會會議時的議長。民國三年，袁世凱停辦地方自治，江蘇等省的市制停止施行。